ابطال قولنامه؛ مصلحتی عارضی و غیر اصیل/ یادداشت

*جواد اقدس طینت، عضو هیات علمی گروه مطالعات بین رشته‌ای پژوهشگاه قوه قضاییه

ابطال قولنامه یکی از چالش‌های مهم فقهی و حقوقی نظام ثبتی بوده و منشا اختلاف نظر جدی در سطح بزرگان کشور شده است. اما آیا نیاز ما به ابزار حقوقی «ابطال قولنامه» یک مصلحت اصیل و ذاتی است؟ بررسی عمیق‌ و مبتنی بر نگاه جامع و سیستمی به مشکلات نظام ثبت املاک کشور نشان می‌دهد که «ابطال قولنامه» یک مصلحت عارضی و غیر اصیل بوده و مصلحت اصیل و ذاتی و خواسته نهایی سیاستگذار در نهایت «فراگیر شدن ثبت رسمی» است. به عبارت دیگر اگر معاملات مردم به شکل حداکثری ثبت رسمی شده و شفاف باشد، خواسته سیاستگذار حاصل شده و نیاز ما به بی اعتبار دانستن قولنامه خود به خود منتفی خواهد شد. بحث در این خصوص دو محور اصلی دارد:

1. مصلحت و نیاز اصلی ما «فراگیر شدن ثبت رسمی» می‌باشد. یعنی چنانچه ثبت رسمی فراگیر باشد در این صورت نیازی به ابطال قولنامه و معاملات عادی مردم نخواهد بود. بر این اساس سیاست‌گذار باید به دنبال ابزارهایی برای رسیدن به این هدف اصیل باشد. مهمترین ابزار برای رسیدن به این هدف نیز مانع‌زدایی و تسهیل ثبت رسمی است که با گسترش دایره تعریف سند رسمی قابل حصول خواهد بود. تضعیف حداکثری مزیت‌های حقوقی و اقتصادی قولنامه بدون بی اعتبار دانستن آن و تقویت حداکثری مزایای حقوقی و اقتصادی سند رسمی، سیاست تکمیلی مورد نیاز در این راستا خواهد بود. بر این اساس توصیه می‌شود تا حاکمیت به جای «مقابله با قولنامه» به دنبال «استانداردسازی و ثبت قولنامه» یا به عبارت دیگر رسمی سازی آن باشد. اگر مفاد قولنامه به شکل استاندارد به ثبت برسد عمده خواسته اصلی سیاستگذار حاصل شده و نیاز نظام حقوقی برای بی‌اعتبار دانستن قولنامه سالبه به انتفاء موضوع خواهد بود. لازم به ذکر است که بنا بر توصیه آیه ۲۸۲ سوره بقره، کاتب معامله نباید از نوشتن و ثبت معامله خودداری کند^[۱]، کاتب اصلی نظام ثبت املاک نیز دفترخانه ثبت اسناد و سازمان ثبت اسناد و املاک می‌باشند اما با وجود آنکه امکانات اصلی ثبت در اختیار ایشان قرارگرفته به دلیل سایر الزامات قانونی از ثبت معاملات مردم و ثبت ملک آنها خودداری می‌کنند! ثبت اسناد در واقع نقش یک شاهد رسمی برتر را در معاملات مردم دارد. افراد متخلف را نمی‌توان از دریافت خدمات قضایی محروم کرد اما آیا می‌توان آنها را از دریافت خدمات شاهد رسمی محروم کرده و دریافت این خدمات را منوط به سایر امور نمود؟! اعمال چنین محرومیتی حتما باید با دلایل قوی همراه باشد. از منظر اقتصاد توسعه، مصلحت کنترلهای اداری و درآمدی حوزه زمین و مسکن نمی‌تواند دلیل امتناع از ثبت معاملات مردم باشد و مصلحت مذکور باید از طریق اصلی خودش تامین گردد^[۲]. در نهایت تاکید می‌گردد که نیاز اصلی ما همان فراگیر شدن ثبت بوده و ابطال قولنامه صرفا ممکن است ابزاری برای فراگیر ساختن ثبت رسمی باشد که این موضوع در محور دوم مورد بحث واقع خواهد شد.

           ۲. ابطال قولنامه، ابزار عملیاتی مناسبی برای رسیدن به هدف فراگیر شدن ثبت رسمی نیست. اگر چه ابطال قولنامه یک مصلحت اصیل و ذاتی نیست اما اگر تنها ابزار رسیدن به  مصلحت ذاتی «فراگیر شدن ثبت باشد»(طبق ادعای بسیاری از حقوقدانان) آنگاه استفاده از این ابزار برای رسیدن به آن مصلحت اصیل ضروری خواهد شد. بخش عمده‌ای از استدلال متن حاضر در این راستا است که:

• اولا ابطال قولنامه تنها ابزار اضطراری قابلاستفادهبرایرسیدنبههدفمذکورنیستو فراگیر شدن شدن ثبت رسمی املاک، بیشتر وابسته به تسهیل و مانع زدایی از سر راه ثبت است. ابطال قولنامه اثرات و تبعات سوء جانبی داشته و با اصول فقهی نیز سازگار نیست اما بدون استفاده از آن نیز می‌توان هدف سیاستگذار را محقق نمود. تاکید می‌گردد که با توجه به تمایل ذاتی مردم برای ثبت رسمی و با توجه حمایت انگیزه‌های بازاری از ثبت املاک، بارفع موانع عارضی جانبی که خود ما به شکل خودخواسته برسرراهثبتایجادکرده‌ایم(اضطرارخودخواسته و عارضی قابل رفع) بدون نیاز به ابطال معاملات عادی مردم می‌توانیم شاهد فراگیر شدن ثبت رسمیباشیم.
• وثانیاابطالقولنامهفاقدکاراییادعاییمی‌باشد یعنی نه تنها ابزارهای حقوقی و اداری جایگزین برای آن وجود دارد بلکه اساسا خودش نیز ابزار مناسبی برای رسیدن به هدف اصیل «فراگیر شدن ثبت رسمی» نیست.یعنی قابل پیش‌بینی است که با بی اعتبار دانستن قولنامه، بهبود قابل توجهی در اوضاع حقوقی معاملات املاک ایجاد نخواهد شد(به دلیل باقی ماندن محدودیت اصلی ثبت رسمی املاکبحث شده در قسمت دوم گزارش). مردم با مشورت گرفتن از حقوقدانان و دلالان(احتمالا فاقد سواد حقوقی)، ابزار و عنوان حقوقی به مراتب ضعیف‌تر و  بدتری را برای رفع نیازمعاملاتی خود به کارگرفته و در نهایت معاملات عادی متوقف نخواهند شد. قابل تصور است که از برخی جهات، وضعیت برای جامعه و قوه قضائیه بدتر نیز خواهد بود چرا که با ایجاد اختلاف بین طرفین معاملات املاک، به دلیل عدم امکان مراجعه به محکمه، روشهای انتقام خصوصی رایج خواهد شد. یعنی دعوای فیزیکی، استفاده از انواع سلاح و استفاده از انواع ابزارهای آسیب زننده به جان و تخریب کننده اموال رواج بیشتری خواهد یافت. در این صورت کاهش پرونده‌های حقوقی ناشی از عدم پذیرش دعوای حقوقی در محاکم با افزایش پرونده‌های کیفری جبران شده و آمار جنایت و جمعیت زندانیان افزایش خواهد یافت.

با تحلیل سیستمی نظام ثبت اسناد مشاهده می‌شود که نیاز ما به ابزار حقوقی «ابطال قولنامه» یک نیاز اصیل و مبتنی بر مصالح ذاتی نیست بلکه این نیاز ناشی از انتقال تبعات ضعف در حکمرانی سایر سازمان‌ها و از سایر بخش‌ها به نظام ثبتی می‌باشد. برای تقریب ذهن، شیوع تخلف ساختمانی را در شهر لندن تصور کنید. آیا امکان ساخت ساختمان همراه با تخلف جدی در این شهر وجود دارد تا نوبت به بحث در خصوص چگونگی ثبت مالکیت آن ساختمان دارای تخلف برسد؟ فرض کنید به شکلی استثنایی یک ساختمان، عملیات ساخت را شروع کرده و در طی ساخت از نظارت شهرداری لندن دور مانده(فرض تقریبا محال) و اکنون تخلفات بسیار جدی فنی دارد، آیا فردی حاضر است مالکیت و مسئولیت این ساختمان را بر عهده بگیرد یعنی حاضر باشد این ساختمان به وی هدیه شده و به شکل رسمی به وی منتقل شود؟ مسئولیت مالکیت این ساختمان آن قدر سنگین خواهد بود که کسی چنین ریسکی نخواهد کرد(عدم ارزش چنین ساختمانی به دلیل مسئولیت سنگین پاسخگویی به حاکمیت و مسئولیت سنگین حوادث ناشی از عدم رعایت اصول فنی). در بسیاری از کشورها افراد جرات تخلف از قوانین فنی زمین و ساختمان و یا جرات فرار از پرداخت انواع مالیات املاک را ندارند. قدرت حکمرانی و اجرای قوانین فنی و مالی زمین و ساختمان در این کشورها آن قدر بالا است که اتصال فرایند ثبتی به استعلامات مذکور به هیچ عنوان باعث اخلال در فرایند ثبت نمی‌گردد. اما در کشور ما ضعف در حکمرانی زمین و ساختمان و عدم وجود تناسب بین قدرت اجرایی«شهرداری و جهاد کشاورزی» و قدرت اجرایی «سازمان ثبت اسناد و املاک» باعث اخلال در فرایند ثبت خواهد بود. حال تصور کنید در کشور ما نیز شهرداری‌ها، سازمان‌های متولی مدیریت زمین و نظام مالیاتی به نحو احسن و با تکیه حداکثری بر توان داخلی خود در حال اعمال حاکمیت در حیطه ماموریتی خود باشند یعنی انجام تخلفات ساختمانی به دلیل نظارت عالی شهرداری در حد صفر بوده و همه ساختمان‌ها دارای پایانکار باشند. به طور مشابه، تغییر کاربری و تفکیک غیر قانونی زمین‌های کشاورزی کاملا کنترل شده بوده و امکان فرار از مالیات بدون مجازات سنگین وجود نداشته باشد. با این شرایط و با همین قوانین ثبتی موجود(دارای ارتباط سیستمی با حوزه شهرداری، جهادکشاورزی و دارایی) آیا همچنان نیازمند ابطال قولنامه خواهیم بود یا مردم به شکل خودانگیخته و داوطلبانه و با پرداخت هزینه معقول، املاک و معاملات خود ثبت رسمی خواهند نمود. در این شرایط هیچ فردی حاضر به خرید ملک قولنامه‌ای نخواهد بود چرا که با این شرایط دلیل قابل توجهی برای اجتناب از ثبت رسمی در معاملات عادی وجود نخواهد داشت. اگر دقیق‌تر بنگریم ابطال قولنامه چندان اصیل نیست بلکه نیاز اصیل ما مسئولیت پذیر کردن متخلفان و بی‌ارزش کردن مال حاصل از تخلف می‌باشد که خود نیازمند افزایش قدرت حکمرانی توسط سازمانهای متولی زمین و مسکن و مالیات است. به عبارت دیگر نیاز اصلی ما در مرحله اول «مقابله با تخلف فنی و مالی» در حوزه زمین و ساختمان است. چنانچه در عمل مردم با انجام تخلف به راحتی به «مال» برسند لاجرم این مال دارای عنوان مالکیت بوده و در بازار قابل معامله خواهد بود. عدم به رسمیت شناختن مرحله آخر یعنی عدم به رسمیت شناختن معامله روی این اموال در صورتی که مرحله اول کاملا در جامعه رایج باشد امری غیر ممکن خواهد بود. صحت و کارایی قوانین شهرسازی و مدیریت زمین در کشور  قابل بحث و قابل مناقشه بوده و در عمل، عرف عمومی و حتی عرف متشرعان و حتی عرف اداری، تخلف از این قوانین را قبیح نمی داند(حتی خود ساختمانهای شهرداری یا دولت یا قوه قضائیه نیز عموما دارای تخلف حداقلی یا حداکثری هستند). در چنین شرایطی که تخلف از این قوانین، امر رایجی بوده و سیاستگذار و سازمان‌های مرتبط قادر به اعمال حکمرانی در حوزه زمین و ساختمان نیستند نه «ابطال مالکیت ناشی از تخلف» و نه «ابطال معامله روی مال غیر قابل ثبت(ابطال قولنامه)» هیچ کدام اجرایی نخواهد بود و لذا راهکار «ابطال قولنامه» با فرض عدم رفع این ضعف در حکمرانی، کارایی مد نظر را نداشته و تبعات منفی آن بیشتر از منافع آن خواهد بود. بنابراین توصیه می شود تا سیاستگذار به جای تمرکز روی ابزار «غیر اصیل و غیر کارامد» بر روشهای جانشین پیشنهاد شده یعنی بر تسهیل حداکثری و مانع زدایی از ثبت رسمی املاک متمرکز شود.

[۱] وَلْیَکْتُبْ بَیْنَکُمْ کَاتِبٌ بِالْعَدْلِ ۚ وَلَا یَأْبَ کَاتِبٌ أَنْ یَکْتُبَ کَمَا عَلَّمَهُ اللَّهُ (…و بایست نویسنده درستکاری معامله میان شما را بنویسد، و نباید کاتب از نوشتن خودداری کند، که خدا به وی نوشتن آموخته پس باید بنویسد، … )

[۲] دفتر اسناد قدیمی که توسط یک عالم دینی اداره می‌شده را در نظر بگیرید: آیا آن عالم دینی از ثبت معاملات افراد بدهکار به خودش امتناع می‌کرده است. آیا دولت اسلامی می‌تواند ثبت معاملات افراد بدهکار به خودش را ممنوع کند؟